劉必榮/小國外交:看夾縫求生之道













▲像台灣一樣的蕞爾小國,該如何在大國的夾殺之下走出一條自己的路?(Photo by 木板皮/Flickr/示意圖)

無論是朝鮮半島、中東還是南亞地區,最近世人關注的國際事件中,總能看見在大國較勁背後的小國身影。這些身影,都是觀察小國外交的絕佳個案,尤其北韓、卡達與不丹,正是其中三帖。

朝鮮危機是目前人們討論最多的問題,但論者討論北韓問題時,多從大國角度切入。比如美中在朝鮮半島是共治抑或較勁?中美在朝核問題上的競合,以及南海主權與航權衝突,究竟是掛鉤還是脫鉤?朝鮮危機會不會牽扯到台灣?俄國如何增加在朝鮮的影響力,並以此建立外交聲望,插足東南亞?

上述這些,都是值得思考的問題。但真正的當事國,南韓與北韓,他們又是怎麼想的呢?南北韓在朝鮮半島問題上有多少話語權?過去朴槿惠以是否接受薩德為籌碼,在中美之間左右逢源,但隨著閨密干政醜聞愈演愈烈,北韓軍事威脅日漸升高之後,美國加在韓國身上的壓力增加,朴槿惠自己也希望用布署薩德增加支持度,於是,原先在大國間周旋的空間與籌碼遂逐漸消失。

文在寅上台後,也希望在薩德問題與兩韓關係上走自己的路。但在中俄與美國的兩邊拉扯,以及北韓頻頻試射導彈的情況之下,韓國發現自己在朝鮮問題上並沒有獨立的話語權。真正有話語權的似乎是北韓。東北亞的情勢,取決於北韓試不試爆、試不試射;而試不試射與試不試爆,又全在金正恩的一念之間。

當各國紛紛對北韓揮動棍棒或誘以胡蘿蔔時,北韓若想以「核」、「導」做為外交工具,大可在大國間擇一與之互動,但他並沒有。金正恩似乎悶著頭只做一件事,那就是試射導彈。這種拒絕互動的原因應該只有一個:就是北韓的導彈發展真的快要成功了,而且就在臨界點。只要撐過這些國際壓力,成功發展導彈,北韓將不再是現在的北韓,也會有更多的談判籌碼。尤其北韓威脅也將不再是各國借題發揮的假議題,而是搖身一變,成為真正的軍事威脅。

到底大國會不會讓小國北韓主導朝鮮情勢?這是一個值得觀察的脈絡。

觀察小國外交的第二帖是卡達。

巴林、埃及、沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、葉門等5國,聯合與波斯灣小國卡達斷交之後,卡達如何因應阿拉伯半島國家的封鎖,如何維持國家尊嚴抗拒大國壓力,變成一個大家關注的焦點。

首先,卡達非常富有,沙烏地與其盟國在交通與經濟上的封鎖,對卡達人民的日常生活絲毫起不了作用,因為,所有的物資都可以空運而來。這不是每一個小國都做到的,也因如此,卡達才能把所有精神全擺在外交攻防。

沙烏地及其盟國直指卡達支持穆兄會與哈瑪斯組織,這點卡達承認,但他否認支持恐怖主義,這條線他畫得很清楚。卡達還特別聘請了小布希的司法部長艾希克羅 (John Ashcroft)為其強化反洗錢、反恐金融的法遵項目,希望用中立的稽核,來證明自己的清白。

卡達也很清楚,沙烏地之所以突然與其斷交,後面有川普的暗示。可美國國內的意見卻是分裂的,國務院就支持卡達,並對沙烏地、埃及等國針對卡達提出恢復邦交的條件提出質疑。美國在卡達也有軍事基地,不可能放棄卡達。所以卡達也聘請了美國的公關公司在華府進行遊說,希望強化美國與卡達的安全與經濟關係。

沙烏地及其盟國對卡達所提出復交13條件,對卡達而言等於是投降,卡達當然不可能答應,這些要求就是談判上所謂的Non-starter。沙烏地一定也預料卡達不會答應,但還是提出這些要求。目的是什麼?是為了下一步的動作做鋪墊,還是為了不給沙國有進一步行動的口實?卡達用軟中帶硬的方式回應沙國,表示願意針對之所以造成這些國家不滿的問題加以調查,也驅逐ok忠訓了幾個穆兄會的領袖,但強調,各國不應以升高衝突作為威脅。

事實上卡達與沙烏地等國的衝突其來有自,這些做法也只是治標不是治本,但能暫時為情勢降溫,讓相關大國有時間介入調停。這也是小國外交的一個典型。

▲中國與印度兩個大國在洞朗地區的對峙爭議,讓小國不丹處於夾縫之中。圖為不丹國王旺楚克(左)與印度總理穆迪(右)2014年的會晤。(圖/視覺中國CFP)

中國與印度在南亞的衝突是第三個案例,不丹的處境則是小國外交的另一帖。

自今年6月起,中印兩國就因中國在藏南洞朗修建公路而爆發衝突。洞朗位於中國、不丹、錫金的交會,由於中國與不丹的邊界談判一直沒有談完,因此若說是因為修路而發生衝突,事實上也是中國和不丹之間的外交衝突。然而,印度卻宣稱自己代表不丹強行介入,與中國發生衝突。

不丹於18世紀就是西藏的藩屬,爾後英國人來了,才變成英國的保護國。1949年8月,印度獨立後,與不丹簽訂永久和平與友好條約,規定不丹在對外事務上須接受印度的指導,於是不丹成為印度的藩屬。自此之後,不丹便像鐘擺一樣,一直在確保主權獨立(以免像錫金一樣被併吞),但又不得罪印度之間擺動,維持平?。

洞朗地區有非常重要的戰略位置。因為印度東北七邦,就靠一個雞脖子形狀般的狹長走廊相連,而這條西里古里走廊只有20公里寬,且洞朗到西里古里只要幾個小時。如果洞朗的公路建好,一旦中印生戰,中國便能由此運兵立刻扼住印度的咽喉。這是印度過去幾十年一直阻撓中國與不丹達成邊界協定的原因。因為印度擔心,一旦中國與不丹簽訂界約,即確定了不丹的主權地位,也讓中國能名正言順在邊界中國端修路。可現在卻碰到中國的「一帶一路」,中國勢力南下,修路順勢而行,於是便成為這次中印邊界衝突的導火線。

所以就整個情勢而言,中國希望維持不丹的獨立,避免不丹像錫金一樣被印度併吞,也只有獨立的不丹,才有可能與中國簽訂邊界協定。印度則希望併吞不丹,若不可能,也要全力阻止不丹倒向中國。而不丹則努力在兩個大國之間維持平衡,但卻只能一切被動,這是她唯一的存活之道。

三帖小國外交,除了北韓似乎有些影響情勢發展的能力外,其他大概都只能因應情勢的發展,調整自己的作為。這也是國際政治的本質。

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●劉必榮,東吳大學政治系教授,擅長國際政治、國際衝突、談判理論。以上言論不代表本網立場。88論壇歡迎更多聲音與討論,來稿請寄editor@ettoday.net













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